Externe Effekte – warum ist Umweltverschmutzung „Marktversagen“ und nicht einfach nur unfair?

Der Knackpunkt steckt schon in deiner Formulierung „es wird gekauft und verkauft“ – nämlich in der Frage, wer alles betroffen ist und wer davon etwas zahlt. Genau daran hängt die ganze Argumentation.

1. Warum die Menge zu hoch ist. Ein Unternehmen entscheidet über seine Produktionsmenge anhand der Kosten, die bei ihm anfallen: Material, Löhne, Energie. Das sind die privaten Grenzkosten. Die Schäden bei den Anwohnern, den Fischern oder beim Wasserwerk stehen in keiner seiner Rechnungen – sie sind externe Grenzkosten. Beides zusammen ergibt die sozialen Grenzkosten:

soziale Grenzkosten = private Grenzkosten + externe Grenzkosten

Effizient wäre die Menge, bei der die sozialen Grenzkosten dem gesellschaftlichen Grenznutzen entsprechen. Der Markt bildet aber nur die private Kurve ab und produziert dort, wo private Grenzkosten = Preis. Da diese Kurve niedriger verläuft, liegt die Marktmenge rechts vom Optimum. „Zu hoch“ heißt also nicht „zu hoch nach meinem Geschmack“, sondern: Zwischen Optimum und Marktmenge werden Einheiten produziert, deren gesellschaftliche Kosten größer sind als der Nutzen, den sie stiften. Die Summe dieser Differenzen ist der Wohlfahrtsverlust – im Diagramm das bekannte Dreieck.

Wichtig fürs Verständnis: Die effiziente Menge ist fast nie null. Auch aus ökonomischer Sicht ist ein gewisses Maß an Verschmutzung optimal, solange der Nutzen der Produktion die Schäden übersteigt. Das irritiert im ersten Moment, ist aber der Kern des Modells.

2. Was die Steuer bewirkt. Sie ändert nicht die Moral, sondern das Kalkül. Eine Pigou-Steuer in Höhe der externen Grenzkosten (bemessen im Optimum) verschiebt die private Kostenkurve genau so weit nach oben, dass sie mit der sozialen zusammenfällt. Der Betrieb rechnet danach von sich aus mit den vollen Kosten – man sagt: der externe Effekt wird internalisiert. Ergebnis: Die Menge sinkt auf das Optimum, der Wohlfahrtsverlust verschwindet. Der Dreck ist nicht weg, aber er ist auf das Maß reduziert, bei dem sein Nutzen die Schäden noch rechtfertigt.

3. Die Gegenrichtung nicht vergessen: Bei positiven externen Effekten – Bildung, Impfungen, Forschung, ein gepflegter Altbau in der Straße – produziert der Markt aus demselben Grund zu wenig, weil der Nutzen für Dritte im privaten Kalkül fehlt. Instrument ist dann die Subvention statt der Steuer. In Klausuren kommt das gern als zweite Teilaufgabe.

Merksatz: Marktversagen heißt nicht, dass der Markt nicht funktioniert – sondern dass er das Falsche optimiert, weil ihm Preise für die Nebenwirkungen fehlen.

Kathis Herleitung ist genau die, die man in der Klausur braucht. Ich hänge den Teil an, der in den Heften meist zu kurz kommt – nämlich warum man das in der Praxis trotzdem selten so macht und was es mit Coase auf sich hat.

Das Informationsproblem. Um die Pigou-Steuer exakt zu setzen, müsste der Staat die Schadensfunktion kennen: Was kostet die 10.000. Tonne CO₂ die Gesellschaft, und was die 10.001.? Diese Zahl kennt niemand genau. Deshalb unterscheidet man Preis- und Mengeninstrumente:

• Steuer (Preisinstrument): Der Preis pro Einheit steht fest, die resultierende Menge ist unsicher – sie hängt davon ab, wie stark die Betriebe tatsächlich reagieren.
• Zertifikatehandel (Mengeninstrument): Die Gesamtmenge wird politisch festgelegt („Cap“), der Preis bildet sich am Markt. So funktioniert der EU-Emissionshandel. Man weiß, wo man landet, aber nicht, was es kostet.

Welches Instrument besser ist, hängt davon ab, wo ein Fehler teurer wäre: Wenn schon eine kleine Mengenüberschreitung großen Schaden anrichtet, spricht das für die feste Menge. Wenn dagegen die Vermeidungskosten steil ansteigen und die Schäden sich glatt verhalten, ist der feste Preis die risikoärmere Wahl, weil die Wirtschaft nicht in eine Kostenspirale läuft. Beides lässt sich kombinieren – Mindest- und Höchstpreise im Zertifikatesystem sind genau dieser Kompromiss.

Zum Coase-Theorem – das ist kein Widerspruch zu Kathi, sondern eine andere Sichtweise auf dasselbe Problem. Der Gedanke: Ein externer Effekt entsteht nicht, weil jemand böse ist, sondern weil Eigentumsrechte unklar sind. Wem gehört die Aufnahmefähigkeit des Flusses? Sind die Rechte klar zugeteilt und sind die Transaktionskosten vernachlässigbar, verhandeln die Beteiligten selbst zur effizienten Menge – und zwar unabhängig davon, wer das Recht bekommen hat. Nur die Verteilung ändert sich: Entweder zahlt der Betrieb die Anwohner für die Duldung, oder die Anwohner zahlen den Betrieb für die Vermeidung.

Die Bedingung ist allerdings hart, und daran scheitert es meistens: Bei Feinstaub in einer Großstadt oder bei CO₂ reden wir über sehr viele Betroffene, teils in anderen Ländern, teils noch nicht geboren. Verhandlungen sind da schlicht nicht organisierbar, dazu kommt das Trittbrettfahrerproblem. Die saubere Prüfungsantwort lautet deshalb: Das Coase-Theorem zeigt, dass staatliches Handeln keine Selbstverständlichkeit ist – aber seine Bedingungen sind bei Umweltproblemen typischerweise nicht erfüllt. Bei Nachbarschaftsstreitigkeiten mit zwei Parteien ist es dagegen sehr wohl einschlägig, und genau deshalb sieht das Nachbarrecht so aus, wie es aussieht.

Ich ergänze die Sicht aus dem Betrieb, weil man daran am besten sieht, warum Ökonomen so auf Preisinstrumenten beharren.

Bei uns hängt an jeder Vermeidungsmaßnahme eine Zahl: Euro pro eingesparter Tonne. Abwärmenutzung liegt vielleicht bei 30 €/t, ein Anlagentausch bei 90 €/t, die Umstellung eines Prozesses bei 400 €/t. Sobald es einen Preis pro Tonne gibt, ist die Reihenfolge automatisch klar: Alles, was billiger ist als dieser Preis, wird umgesetzt, alles Teurere nicht. Genau das ist der Vorteil gegenüber einer Vorschrift – die Vermeidung passiert dort, wo sie am günstigsten ist, und der Staat muss gar nicht wissen, wo das ist.

Der Vergleich, der in Klausuren gefragt wird, geht so:

• Ordnungsrecht (Auflage, Grenzwert): wirkt sicher und ist gut kontrollierbar, aber jeder Betrieb muss dasselbe tun, egal ob es ihn 30 oder 400 € je Tonne kostet. Volkswirtschaftlich ist das teurer als nötig – das Ziel wird nicht mit den geringstmöglichen Gesamtkosten erreicht.
• Preis- oder Mengeninstrument: erreicht dasselbe Ziel günstiger und wirkt zusätzlich dynamisch: Wer einen Grenzwert eingehalten hat, hat keinen Grund mehr, weiterzumachen. Wer für jede Tonne zahlt, hat auch darüber hinaus einen Anreiz, besser zu werden.

Zwei Punkte für die Bewertungsdiskussion, die man kennen sollte: Erstens wirken solche Abgaben regressiv – sie belasten kleine Einkommen anteilig stärker, weil Heizen und Fahren dort einen größeren Budgetanteil ausmachen. Deshalb wird eine Rückverteilung der Einnahmen (Pauschale pro Kopf, Senkung anderer Abgaben) immer mitdiskutiert; die Lenkungswirkung bleibt dabei erhalten, weil der Preis an der Zapfsäule unverändert ist. Zweitens gibt es das Carbon-Leakage-Problem: Wenn nur eine Region bepreist, kann Produktion abwandern, statt sauberer zu werden – das Instrument braucht also eine Antwort an der Grenze, sonst verschiebt es die Emissionen nur.

Merksatz für den Schluss einer Aufgabe: Nicht der Markt ist das Problem, sondern der fehlende Preis. Umweltpolitik heißt vor allem, diesen Preis herzustellen.